IL BILANCIO DELLO STATO

Quale fu la vicenda storica che portò alla separazione del patrimonio del sovrano da quello dello Stato?

“Dall’Impero romano fino all’emanazione della Magna carta, il Bilancio dello Stato coincideva con quello personale del sovrano.  Con l’avvento del re Giovanni senza terra, 1215, si stabilì che il re poteva riscuotere le imposte solo se approvate dal parlamento. Quindi, entra in scena la rappresentanza (votavano chi apparteneva alla nobiltà e al clero) e, così, si pose un limite al potere assoluto che prima esercitava il monarca”. 

In quale periodo si affermò il diritto al bilancio?

“Un’altra data importante che cambiò la storia del bilancio, definitivamente, fu la rivoluzione americana, avvenuta nel 1775. La famosa lotta tra i coloni e la madre patria. Come noto, l’Inghilterra imponeva  ai coloni i tributi per sostenere le spese della Corte.  I coloni si ribellarono rifiutandosi di pagare i tributi all’Inghilterra e scoppiò la guerra d’indipendenza. Così, si affermò un principio generale nella finanza pubblica dei paesi democratici: nessuna tassazione senza rappresentanza (no taxation without representation). Dato che le spesa pubblica era divenuta imprescindibile, si decise che solo il parlamento, eletto dal popolo, poteva stabilire e approvare le imposte attraverso la legge. Il potere esecutivo, autorizzato dal parlamento con legge, poteva riscuotere le imposte”.   

E in Europa?

“In Europa con la caduta delle monarchie assolute, si assistette al passaggio verso lo Stato moderno. Infatti, Montesquieu idealizzò la separazione dei poteri dello Stato. In quel periodo storico, la prima forma di Stato che si affermò, in Europa, fu quella liberale. Lo Stato, tra la seconda metà del settecento e fino alla grande crisi del 1929, non interveniva in economia. Era in uso la finanza neutrale, dove il bilancio dello Stato anno dopo anno doveva essere chiuso in pareggio. 

Non dimentichiamo che tutti accettavano la legge di Say o legge degli sbocchi, in cui si affermava che l’offerta trova sempre la sua domanda e il mercato, con i propri meccanismi, della domanda e dell’offerta, si autoregolava.  A sostenere tutto ciò, oltre ai Classici, si accostarono pure i neoclassici. Tuttavia, questi ultimi si differenziavano rispetto ai primi in merito all’analisi economica nel modo come costruire il modello economico (filone individualistico).  

Dal 1929 al 1932 fu messa in atto la teoria della finanza congiunturale (il bilancio, in base all’andamento del ciclo economico, poteva essere chiuso in disavanzo nei periodi recessivi, ma alla fine del ciclo economico doveva essere riportato in pareggio). Con l’avvento della teoria keynesiana si passa alla finanza funzionale dove anche per più anni, il bilancio poteva essere chiuso in disavanzo, fino a giungere alla finanza attuale”.

Come si può definire il bilancio dello Stato?

“Il Bilancio dello Stato è un documento contabile in cui sono contenuti, secondo criteri prestabiliti dalla legge, le entrate e le spese rivolte all’attività finanziaria dello Stato, entro un intervallo stabilito, chiamato anno finanziario”. 

Perché il Bilancio dello stato, in economia, assolve un ruolo importante? 

“La presenza del bilancio dello Stato è importante in un’economia di un Paese per vari aspetti: stabilisce in che misura avviene l’intervento pubblico in economia; indica l’entità di servizi pubblici erogati alla collettività; precisa il riparto del carico tributario, tra imposte dirette e indirette, che grava sui vari gruppi sociali”.

Quali sono le principali funzioni del Bilancio dello Stato?

“L’aspetto centrale  è il diritto al bilancio. L’elettorato attivo vota ed elegge i propri rappresentanti. Solo questi ultimi devono approvare il bilancio ed esplicare il controllo sul governo. Quest’ultimo, autorizzato con legge dal parlamento, è tenuto a dare attuazione, attraverso i decreti, alle spese e alle entrate contenute nelle poste del bilancio. Quest’ultimo approvato con legge parlamentare.

L’altra funzione  è quella politica. In questo caso dipende dalla forza politica che governa e che stabilisce l’indirizzo politico su come orientare la spesa pubblica e le entrate pubbliche.  Alla maggioranza governativa tocca compiere determinate scelte che sostengono politiche incentivanti su gruppi sociali e categorie economiche. 

Il bilancio dello Stato ha una funzione giuridica contabile. Infatti  è un documento contabile che espone in maniera ordinata e con metodologie tutte le entrate e le spese pubbliche. Tuttavia, le entrate e le spese devono essere approvate con legge. Di conseguenza, in quest’ultima parte assume una natura giuridica.

Un'altra importante funzione  del bilancio è la funzione di controllo finanziario, dove si nota il regime parlamentare sul governo, che consiste nel controllo del parlamento sull'attività finanziaria del governo. Infatti, quest’ultimo non deve sforare gli stanziamenti autorizzati mediante l’approvazione di bilancio.

Quali sono i principi di bilancio? 

“Il principio dell’universalità: tutte le entrate e tutte le spese devono essere scritte in bilancio…
il principio dell’integrità: le entrate e le spese devono essere scritte nella loro interezza…
il principio dell’unità: le voci devono essere riportate come un tutto unitario, sono esclusi collegamenti tra voci di entrata e di spesa…
il principio dell’annualità: ogni anno il bilancio è approvato dal parlamento secondo un iter…
il principio della specializzazione: le voci devono essere indicate esattamente…
il principio della pubblicità: dopo che il parlamento ha approvato il provvedimento, segue la fase della promulgazione e in fine il bilancio deve essere pubblicato sulla gazzetta ufficiale…"

Ci sono vari tipi di bilancio?

“Sì. 

Il bilancio preventivo 

È redatto prima dello svolgimento dell’effettivo esercizio e contiene le entrate che si prevedono di realizzare e le spese che si prevedono di sostenere nell’esercizio futuro che avrà luogo.

Il bilancio consuntivo 

È stilato al termine dell’esercizio. Nel quale sono rilevate le entrate e le spese effettivamente realizzate.

Il Bilancio di competenza 

Contiene le entrate accertate che lo Stato ha diritto di riscuotere e le spese impegnate di cui si ha l’obbligo di sostenerle e pagarle. 

Il Bilancio di cassa 

Elenca tutte le entrate e le spese effettivamente sostenute. È chiamato anche bilancio materiale o di gestione perché sono riportati le riscossioni e pagamenti avvenuti. Dalle differenze tra i due tipi di bilancio si formano i residui attivi e passivi.

Il bilancio pluriennale

Contiene gli obiettivi di politica economica che s’intendono raggiungere nel breve e medio periodo”.

Che cos’è la politica economica? 

“Questa disciplina è una parte dell’economia pubblica, si può interpretare come l’intervento pubblico in economia”. 

Quali sono le ragioni che giustificano l’intervento pubblico nel sistema economico? 

“Riguardano i seguenti casi:

a) assicurare il funzionamento del mercato (i pubblici poteri devono stabilire la proprietà, garantire il rispetto dei contratti, assicurare l’ordine pubblico, la giustizia, le infrastrutture e svolgere l’attività legislativa per regolare al meglio le relazioni che intercorrono tra gli operatori economici, esempio: contratto di lavoro tra impresa-Stato-famiglia; tributi: Stato-famiglia-impresa);

b) far fronte ai fallimenti del mercato per cause della presenza di: concentrazione dell’offerta, beni pubblici, esternalità e asimmetrie informative;

c) attenuare le altalenanti fasi dell’andamento del ciclo economico, dovute principalmente alle fluttuazioni della domanda globale, allo scopo di accrescere il reddito nazionale, diminuire la disoccupazione e stabilizzare i prezzi (politica economica: monetaria e di bilancio);

d) redistribuire le risorse, siccome la Collettività ritiene ingiusta l’allocazione efficiente raggiunta dal mercato, si cerca di riportare a maggiore equità e giustizia la distribuzione del reddito, allo scopo di diminuire la forte sperequazione dei redditi e attenuare la disuguaglianza, presente all’interno della società;

e) intervento nei settori chiavi dell’Economia, attraverso imprese pubbliche”.

Quali sono gli ambiti della politica economica?

“Tre sono gli ambiti in cui si estenda la politica economica.

La politica monetaria

Nell’area euro è esercitata, in regime di monopolio, dalla BCE, quest’ultima decide se eseguire politiche monetarie espansive o restrittive e quindi aumentare o diminuire l’offerta di moneta.

La politica di bilancio 

È esercitata dalle autorità governative di ciascun Paese dell’UE. Tuttavia, nel rispetto delle regole imposte dal Trattato e sotto la sorveglianza della Governance europea (il semestre europeo). La politica di bilancio, con riferimento alle fasi del ciclo economico, può essere di tipo espansiva (aumento della spesa pubblica finanziata dal disavanzo di bilancio e, quando è possibile, diminuzione del prelievo fiscale) o restrittiva (taglio della spesa pubblica e/o aumento del prelievo fiscale).

La politica dei redditi

Per combattere l’inflazione, oltre le politiche monetarie, devono essere coinvolte le parti sociali attraverso la politica dei redditi che consiste in un accordo tra lavoratori, imprenditori e governo.  Infatti, si cerca di creare un giusto equilibrio nel contenimento della crescita: dei salari e dei prezzi. Il governo dovrebbe esercitare la più appropriata politica fiscale e la BCE applicare un’equilibrata politica monetaria per contenere i prezzi prossimi al 2%, come stabilito dal Trattato UE”.  

Quali sono gli obiettivi della politica di bilancio?

“I principali obiettivi che la politica economica tende a conseguire sono:

• sostenere e quindi stabilizzare la domanda aggregata con riferimento alle fasi del ciclo economico;

• redistribuzione dei redditi per contenere la sperequazione reddituale, generata dal mercato, attraverso l’imposizione fiscale (molti stati, in merito all’imposta sul reddito, adottano un regime progressivo e non colpiscono i redditi bassi, elargiscono sussidi e sostengono i redditi più bassi, tutto ciò per rendere giustizia sociale); 

• aumentare e sviluppare la crescita economica attraverso la destinazione di maggiori risorse su servizi pubblici strategici per il Paese (Istruzione, formazione, trasporti, comunicazione e infrastrutture)”.

Quali sono gli interventi di carattere generali del bilancio dello stato?
“Lo Stato attraverso il bilancio interviene per apportare dei cambiamenti nel sistema economico e per erogare i servizi pubblici ai cittadini”.

A chi compete la stesura del bilancio secondo quanto risulta previsto dalla Costituzione?
“Al governo compete redigere il bilancio. Infatti, l’esecutivo amministra le spese e le entrate dello Stato e quindi dispone di un’approfondita conoscenza in materia finanziaria. Il procedimento di stesura del bilancio è un’operazione complessa e segue una determinata procedura”.

Quale articolo della Costituzione bisogna analizzare per comprendere il significato del bilancio dello Stato?
“In materia di bilancio è opportuno richiamare l’articolo 81: “Lo Stato assicura l'equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio, tenendo conto delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico.
Il ricorso all'indebitamento è consentito solo al fine di considerare gli effetti del ciclo economico e, previa autorizzazione delle Camere adottata a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti, al verificarsi di eventi eccezionali.
Ogni legge che importi nuovi o maggiori oneri provvede ai mezzi per farvi fronte.
*Le Camere ogni anno approvano con legge il bilancio e il rendiconto consuntivo presentati dal Governo.
L'esercizio provvisorio del bilancio non può essere concesso se non per legge e per periodi non superiori complessivamente a quattro mesi.
Il contenuto della legge di bilancio, le norme fondamentali e i criteri volti ad assicurare l'equilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci e la sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni sono stabiliti con legge approvata a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera, nel rispetto dei princìpi definiti con legge costituzionale”.

 Il governo come contribuisce nella formazione del bilancio dello stato? 
“In conformità all’art. 81 comma 4 al governo compete redigere il bilancio. Infatti, il ministro dell’Economia e delle finanze elabora il bilancio. Tuttavia la stesura materiale compete alla ragioneria generale dello Stato. Quest’ultima riceve i dati dalle altre ragionerie operanti presso tutti i ministeri.

Il bilancio preventivo prevede un unico stato di previsioni delle entrate e tanti stati di previsione delle spese per quanto sono i ministeri. Il ministro dell’Economia e delle finanze, dopo aver terminato l’elaborazione, trasmette il bilancio preventivo a Palazzo Chigi. Il Consiglio dei Ministri procede all’approvazione del Disegno di legge di bilancio e della legge di stabilità. Successivamente, il DDL è autorizzato dal Presidente della repubblica. Il DDL è presentato al parlamento entro il 15 di ottobre di ogni anno".

Perché la legge di Bilancio dello Stato richiede una sessione di lavori a parte? 
"La legge di bilancio è una legge complessa e importante perché può provocare dei cambiamenti di natura economico sociale non indifferente nella vita dei cittadini e nell’operatività dei vari operatori economici. Vista la complessità e l’importanza di tale materia, il parlamento, conformemente ai regolamenti delle due camere, apre una sessione di lavori parlamentari esclusivamente destinata alla discussione e all’approvazione del bilancio e della legge di stabilità. Il periodo è compreso tra il 15 di ottobre, di ogni anno, e il 31 dicembre. Tutto ciò per evitare di finire nell’esercizio provvisorio".

Come si svolge l’Iter legislativo per l’approvazione del Bilancio dello Stato?
"Fatta premessa che la legge di bilancio è una legge formale e deve rispettare la procedura sancita dagli articoli 70 e seguenti della Costituzione. La procedura avviene nelle seguenti fasi:

il Presidente di una delle due camere ricevuto il Disegno di legge di bilancio e della legge di stabilità lo trasmette alle commissioni permanenti;

ciascuna commissione, per la parte di competenza, lo esamina e compila un rapporto e apporta, eventualmente, modifiche alle tabelle di bilancio, rispetto a quelle contenute nel DDL. Tuttavia, le modifiche, apportate all’interno delle singole tabelle, non possono alterare i saldi prestabiliti;

il tutto è inviato alla Commissione bilancio. Quest’ultima approva il DDL e delibera le tabelle di bilancio di tutti i ministeri. La Commissione bilancio, terminato il suo compito di approvare il DDL, trasmette il tutto alle due assemblee e motiva gli eventuali modifiche apportate;

le due Assemblee parlamentari discutono, apportano modifiche e votano il DDL trasformandolo in provvedimento. Tuttavia, se per qualsiasi evenienza, entro la fine di dicembre, non viene approvata la legge di bilancio, si cade nell’esercizio provvisorio (per un periodo non superiore a quattro mesi, art. 81, comma 5 Cost.)”.

In rispetto alle novità introdotte delle leggi (l.n.196/2009 e la l. n. 39/2011) e in ottemperanza alla governance europea, il bilancio annuale di previsione come deve essere e da quali documenti è accompagnato?
"Il bilancio annuale di previsione deve essere coerente con il bilancio pluriennale. Inoltre, il primo deve essere accompagnato dalla legge di stabilità e di leggi collegate. In vista della riforma della contabilità generale dello Stato, accanto al bilancio preventivo di competenza si accosta pure il bilancio di cassa. Quest’ultimo ha valore giuridico".

Il bilancio annuale di previsione come risulta composto?
"Dal quadro generale riassuntivo; dallo stato previsionale delle entrate, che com’è stato detto, è unico; da stati di previsione delle spese, uno per ministero".

Cosa devono fare le autorità governative, tramite il bilancio preventivo, nelle fasi recessive del ciclo economico?
"In ambito macroeconomico, attraverso il bilancio preventivo, le autorità governativa nelle fasi avverse del ciclo economico e in periodi di recessione, lo Stato può far crescere la domanda aggregata attraverso una manovra di bilancio, esercitando la politica di bilancio di tipo espansiva, che quest’ultima consiste: aumentare la spesa pubblica, senza aumentare contemporaneamente i tributi, addirittura riducendo la pressione fiscale. In ogni caso, deve ricorrere alla copertura della maggiore spesa pubblica, ricorrendo all’emissione del debito pubblico. Tuttavia, per il nostro Paese, in questo momento gli spazi, per l’uso di questo genere di politica fiscale espansiva, sono limitati. Infatti, il bilancio dello Stato italiano è sottoposto a vincoli, stringenti, stabiliti dall’UE (patto di stabilità e crescita e le regole del fiscal compact). Inoltre, si precisa che il debito pubblico è altissimo (132,6 rispetto al rapporto con il PIL)".

L’Italia con la legge N.39 del 7 aprile 2011 ha recepito il semestre europeo, che cosa comporta?
“l’Italia deve uniformarsi al coordinamento delle politiche economiche stabilite dalle raccomandazione in zona euro. In oltre, il nostro Paese, durante il semestre europeo, è sottoposto alla vigilanza preventiva sulle misure che adotta e deve rispettare le scadenze e i compiti stabiliti".

Per capire meglio è opportuno elencare le date, tratte dal seguente sito:
http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/ATAG/2013/497745/IPOL_ATA(2013)497745_IT.pdf

1. Verso la fine dell'autunno, la Commissione europea presenta l'indagine annuale sulla crescita (IAC), che definisce le priorità dell'UE per il ciclo del semestre successivo, in termini di politiche economiche, di bilancio e del lavoro e di altre riforme intese a stimolare la crescita e l'occupazione.
La Commissione pubblica inoltre la relazione sul meccanismo di allerta (RMA) che individua gli Stati membri a rischio di squilibri macroeconomici, e propone un progetto di raccomandazioni del Consiglio sulla politica economica della zona euro (raccomandazioni zona euro).

2. A febbraio il Parlamento europeo (PE) e il Consiglio esprimono il proprio parere sull'IAC e sulla RMA e il Consiglio approva le raccomandazioni sulla politica economica della zona euro.

3. Sempre a febbraio, la Commissione presenta le relazioni per ciascun paese, che comprendono una valutazione degli squilibri macroeconomici basata su analisi approfondite e una valutazione dell'attuazione delle raccomandazioni specifiche per paese (RSP).

4. Il Consiglio europeo di primavera fornisce un orientamento strategico sulle priorità da perseguire nel corso del semestre. Esso invita gli Stati membri a tener conto di tali priorità nell'elaborazione dei propri programmi di stabilità o di convergenza (PSC) e dei programmi nazionali di riforma (PNR).

5. Ad aprile gli Stati membri presentano i propri PNR e PSC. Questa presentazione congiunta permette di tener conto delle complementarità e delle ricadute tra le politiche fiscali e strutturali.

6. A maggio la Commissione e il Consiglio valutano i PNR e i PSC, nonché i progressi realizzati negli Stati membri verso gli obiettivi definiti nella strategia Europa 2020 e le misure di correzione degli squilibri macroeconomici. Sulla base di tali valutazioni, la Commissione propone RSP aggiornate, che vengono poi discusse da diverse formazioni del Consiglio.

7. A giugno il Consiglio europeo approva le RSP, che sono adottate dal Consiglio nel mese di luglio.

8. A ottobre gli Stati membri della zona euro presentano i loro documenti programmatici di bilancio (DPB) per l'anno successivo.
9. A ottobre/novembre la Commissione fornisce pareri su tali documenti mentre l'Eurogruppo esamina i pareri e formula una dichiarazione in merito.

10. Verso la fine dell'autunno, il PE esprime il proprio parere sul ciclo del semestre europeo in corso.

11. Nel corso dell'intero anno, il PE tiene dialoghi economici con i rappresentanti delle istituzioni europee competenti (Commissione, Consiglio ed Eurogruppo), nonché con rappresentanti degli Stati membri oggetto di pertinenti decisioni o raccomandazioni dell'UE.

12. Durante il ciclo del semestre si organizzano anche riunioni tra i parlamenti nazionali e il PE, ad esempio nell'ambito della Settimana parlamentare europea (SPE) e della Conferenza prevista dall'articolo

13 del trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance (TSCG).

Perché è obbligatorio e in che cosa consiste Il sistema di programmazione?
La legge 39/2011 impone al nostro Paese d'aprile a dicembre dell’anno precedente di ciascun anno una serie di documenti di finanza pubblica che danno luogo al sistema di programmazione:

il 10 aprile il DEF; (documento di economia e finanza);

IL 30 aprile la relazione generale sulla situazione economica del Paese (sono contenuti i dati della contabilità nazionale che servono per la programmazione);

Il 30 giugno il rendiconto generale dello Stato (bilancio consuntivo dell’esercizio precedente e il conto patrimoniale);

20 settembre nota di aggiornamento al DEF (i dati si riferiscono, solo per il settore statale non sono comprese le amministrazione pubbliche);

15 ottobre il governo deve presentare al parlamento il DDL della legge di bilancio e della legge di stabilità;

Entro il 31 dicembre deve essere approvato il bilancio preventivo annuale e triennale(in assenza si cade nell’esercizio provvisorio per massimo 4 mesi);

31 gennaio disegni di leggi collegate alla manovra di finanza pubblica.